La reforma constitucional

Una de las “maldiciones” de este país es que nunca hemos conseguido reformar una constitución. Siempre hemos hecho una constitución de nueva planta sin respetar los procedimientos de la anterior y las hemos hecho, con carácter general, de forma partidaria, de ahí la inestabilidad que han padecido siempre. Quizás haya dos excepciones notables, dos casos de consenso, la Constitución de la restauración monárquica de 1876 [1] y, poco después de un siglo, la Constitución de la instauración monárquica de 1978.

A pesar de tener siempre ese defecto, nunca nos hemos desanimado para poner rígidos artículos de reforma constitucional. Siempre que hemos hecho una constitución hemos pensado, cuando menos, que iba a durar mucho si no, eternamente. Lo que nunca pensaban los constituyentes era que una constitución rígida es una hipoteca para el futuro político de un país. La tradición anglosajona, más al contrario, se basa en la flexibilidad. En EEUU, por ejemplo, las primeras enmiendas se añadieron nada más aprobada la constitución porque muchos Estados condicionaron su aprobación a la inclusión de una lista de derechos, a pesar de que las constituciones estatales ya los protegían. Desde entonces, añadir enmiendas ha sido algo de lo más natural y aún conservan, salvo algunos cambios, la misma Constitución que elaboraron los padres fundadores. Sobre los ingleses, en fin, su constitución se basa en una serie de costumbres que hacen que el sistema sea mucho más estable que un texto emanado de un constituyente como el español que muchas veces gozaba de un poder precario.

Nuestro principal problema ha sido que el constituyente buscaba hacer política con la constitución, imponer así un programa político y blindarlo, pero una constitución, por contra, debe ser un texto que permita diversos, incluso contradictorios, programas de gobierno. Ése no es el problema de nuestra actual Constitución. De hecho, se ha mostrado tan flexible en su aplicación como parece ser a simple vista y en esa flexibilidad ha residido su estabilidad, salvo en un aspecto: su reforma. Reformar esta Constitución es tan difícil como lo ha sido siempre en España. Los núcleos duros exigen una mayoría parlamentaria amplísima antes y después de aprobada la reforma además de unas elecciones en medio y un referéndum. Siendo realistas, las probabilidades de que esta Constitución se reforme sustancialmente son muy bajas.

La finalidad de tanta rigidez está clara: evitar que las reformas esenciales se elaboren sin consenso, pero esto, que es tan razonable, es absurdo imponérselo al constituyente del futuro porque, en el fondo, como demuestra la historia, ni la más sensata de las constituciones tiene nada que hacer con un constituyente futuro tozudo y partidario. Sin embargo, una forma inevitable de que se deteriore la vida política es tener una constitución irreformable como la nuestra porque, al final, los errores del constituyente son incorregibles salvo, claro está, con una constitución de nuevo cuño.

Pero el lector se preguntará: ¿si puede haber consenso para una constitución nueva por qué, entonces, no va a haber consenso para una reforma de una constitución rígida? El motivo es sencillo. En una constitución rígida, quien tiene el mayor poder negociador es el sector inmovilista que con tan sólo un 34 % de los escaños ya puede bloquear cualquier posibilidad de reforma. Así, bajo la bienintencionada búsqueda de una reforma consensuada se consigue, en la práctica, que no haya reforma alguna. Por contra, en un nuevo proceso constituyente, quien tiene menor poder negociador es precisamente el sector inmovilista ya que, si se opone a todo, puede acabar desapareciendo como fuerza política en el nuevo régimen si éste funciona. De forma que, paradójicamente, la mejor forma de que haya consenso es que no haya obligación legal alguna de que este consenso exista. Y así sucedió en la transición. Todos tenían muchas esperanzas de que el nuevo régimen durase, de que fuera estable, nadie tenía obligación legal de pactar, pero todos buscaron el consenso porque no querían dar la impresión a la sociedad española de que se quedaban al margen. Todos, claro, salvo Alianza Popular y el PNV. De hecho, AP pagó muy cara esa deslealtad hacia las nuevas instituciones democráticas y no fue hasta 1996 cuando lograron ganar unas elecciones después de haber hecho un completo cambio de cara, de haber absorbido a la UCD y de haberle cambiado el nombre al partido. Fraga seguía mandando en la sombra, pero él ya nunca llegaría a la Moncloa.

En la actualidad, hay varios aspectos importantes sobre los que abordar una reforma constitucional. En primer lugar, la reforma de la corona, un tema intocable ya que muchos temen que se abra la veda de la República, esa bestia negra de muchos, que aún piensan que el fracaso de la democracia en los años treinta se debió a la forma de gobierno republicana y no a la ineptitud de una clase política inoperante, a la situación de grave crisis internacional, a unas minorías políticas radicalizadas y a unos militares cainitas. En segundo lugar, la reforma del sistema territorial para adoptar una forma federal cooperativa que frenaría en seco a los nacionalistas, pero que tanto teme otro sector importante de la política española que ve en la forma federal la desmembración de España. En tercer lugar, la reforma del sistema electoral que, aunque puede hacerse a través de ley orgánica debería ir acompañada de un cambio en la estructura del poder legislativo para convertir el Senado en una cámara de representación de los gobiernos estatales con potestad legislativa única y exclusivamente en aquellos aspectos de competencia compartida. Finalmente, la reforma del sistema judicial, otra reforma que puede hacerse por ley orgánica, pero cuyos elementos esenciales deberían tener rango constitucional, por ejemplo, el nombramiento de los magistrados del Tribunal Constitucional o la formación y las facultades del CGPJ. Todo ello para hacer el sistema más transparente y democrático.

Sin embargo, todas estas reformas que propongo y que creo que son necesarias son un tema tabú. En la coyuntura actual, nadie está dispuesto a emprender una reforma de ese calado. En primer lugar, porque nadie tiene la capacidad para impulsar el proceso habida cuenta de las restricciones que impone el proceso agravado de reforma. En segundo lugar, ni siquiera hay consenso sobre cómo debe ser el Estado en el marco de la actual constitución ¿cómo va a haber consenso para aprobar una estructura federal? Y, en fin, sobre los demás aspectos, tocan tantos intereses del “status quo” que es prácticamente imposible que se plantee si quiera su reforma. Pero el problema de fondo es que no hay una opinión pública mayoritariamente volcada en una reforma de estas características. En este tipo de situaciones, los que ganan son los pragmáticos: ¿a quién le interesa tocar el edificio si más o menos se tiene en pie y funciona? El problema vendrá cuando los problemas se hayan enquistado de tal forma que sea imposible abordar su solución sin un cambio de régimen y, en ese sentido, hay varios aspectos que pueden deteriorar mucho la vida pública, principalmente, la cuestión electoral y el sistema territorial. ¿Cuándo será el pueblo español lo suficientemente maduro como para afrontar estos temas sin complejos ni castellanismos absurdos?

[1] Fe de erratas: la Constitución de la restauración monárquica no se promulgó en 1874, que es cuando se alumbra el nuevo régimen sino en 1876.

La burla de la laicidad

Una de las grandes falacias de la transición es la aconfesionalidad del Estado. Como todos recordaban como la iglesia católica se había opuesto furibundamente a perder sus privilegios durante la segunda República, pensaron que lo mejor sería no desairarla de nuevo no fuera ser que empleara todo su poder para volver a desestabilizar la democracia en España y, efectivamente, mientras los políticos apañaban esta Constitución de naturaleza hiperelástica, los hombres del régimen pactaban con la Santa Sede un nuevo concordato que nos sacara de la Edad Media en la que nos había sumido el firmado en 1953. La idea no era mala en términos pragmáticos y la iglesia había evolucionado lo suficiente desde 1931 como para intentar un acuerdo sensato (el Concilio Vaticano II había aprobado, entre otras cosas, la libertad religiosa, la cual había negado hasta entonces).

Sin embargo, este modelo, que se vio consagrado en la Constitución como “Estado aconfesional” con la colaboración con las principales confesiones, no fue más que el pretexto para que la iglesia católica siguiera manteniendo en España su papel predominante y para que, en ciertas cosas, no cambiara nada en España. Es cierto que recuperamos la libertad religiosa perdida y que el parlamento volvió a ser soberano en materia de derecho civil, pero ahí han permanecido los tratos privilegiados en materia económica, fiscal, educativa y militar; ahí perduraron los crucifijos durante demasiado tiempo en edificios públicos; ahí se han seguido viendo las juras de los sucesivos gobiernos no sin el símbolo cristiano.

Esta preponderancia, este privilegio, podría darse sin que hubiera habido concordatos, pero es que, además, la propia idea de que el Estado deba pactar con las principales confesiones religiosas es el mayor símbolo de la vinculación religiosa del Estado, de la sobrelegitimación de las confesiones religiosas. El Estado no debería dar un tratamiento distinto a las confesiones religiosas del que da a las demás asociaciones y, sin embargo, lo hace. No sólo les da ese tratamiento especial sino que lo blinda a través del instrumento de los Tratados internacionales (en el caso de la iglesia católica) y, al hacerlo así, limita su propia soberanía porque es bien sabido por todos que un tratado internacional sólo puede modificarse mediante otro tratado internacional posterior. El constituyente, al fijar este modelo, limita la soberanía de la nación, el poder del parlamento, al mero papel de un ratificador de tratados y lo hace en un asunto que afecta ni más ni menos que a la vinculación del Estado con ese otro Estado extranjero que es el Vaticano.

Este es el gran engaño, la gran burla de la laicidad que se perpetró en la transición. Pero, no nos engañemos, ni el pueblo español ni los políticos españoles estaban dispuestos a ir más lejos, a dotarse de un Estado democrático y de derecho laico que se diera plena soberanía en materias tan importantes como la enseñanza de la religión católica. Pesaba, una vez más, la fuerza de la tradición... El catolicismo como una losa que nos sigue oprimiendo y nos impide ser un país adulto. Desde 1978, la iglesia católica ha seguido teniendo el mismo comportamiento con España que había tenido siempre: ha seguido jugando el papel de tutor moral de este país. Se han arrogado la facultad de decirle al legislador, desde arriba, con una voz más autorizada que el resto, lo que debía hacer y lo han hecho con motivo porque para el Estado español, ésa es una voz más autorizada que, por ejemplo, la de la iglesia evangélica de España.

Pero no vamos a resignarnos. Como decía Thomas Paine, las Constituciones lo son de la generación presente. Por eso, no debemos resignarnos sino reivindicar que queremos vivir en un país libre, con un Estado laico que no privilegie a nadie por ninguna razón ni porque tenga más poder económico ni más poder social ni más poder religioso. La etapa de la renuncia debe acabarse porque el Estado es de todos y no hay falacia más grande que una mayoría, por muy católica que sea, merezca un trato mejor.

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Información adicional:

Concordato entre España y la Santa Sede de 1979

El mito de la Pepa: la libertad religiosa

Artículo 12

La religión de la nación española es y será perpetuamente la católica, apostólica, romana, única verdadera. La Nación la protege por leyes sabias y justas, y prohíbe el ejercicio de cualquier otra.

Constitución Política de la Monarquía Española, aprobada en Cádiz el 19 de marzo de 1812.

¿Qué español no se ha vanagloriado de la noble tradición constitucional que nos precede y que comienza en Cádiz con la aprobación de la célebre Pepa? Es cierto que todos hemos oído grandes elogios de esa constitución desde nuestros pupitres y que en la calle se la tiene en gran estima. También es verdad que algunos españoles tuvieron que soportar su humillante derogación por un rey que, como un cobarde, mandó perseguir y asesinar a todos los liberales después de haber traicionado a su padre y haberle lloriqueado a Napoleón mientras al sur de los pirineos los españoles morían por miles para lograr expulsar al invasor francés. Sin embargo, no viene mal de vez en cuando poner en su justa medida los cortos logros de nuestra nación en su lucha por la libertad.

Es cierto que la Constitución de 1812 supuso un avance. Para empezar era una constitución y había sido elaborada por unas cortes de nuevo cuño. Por otro lado, consagraba el esfuerzo de una resistencia heroica contra un invasor extranjero de una fuerza militar formidable y representó el primer amago de la nación por liberarse de ciertos yugos, no sólo el extranjero sino también algunos internos como la inquisición, el mayorazgo y el poder de la propia monarquía. Sin embargo, hay un aspecto que languidece especialmente en este primer texto constitucional español: la libertad religiosa. Ésta es literalmente prohibida, como podéis comprobar en la cita del principio, en su artículo 12. No contentos con ello, la prohíben para siempre jamás. Por si acaso. Este es otro defecto típico del constitucionalismo español: decirles a las generaciones futuras cómo deben regirse y solemos hacerlo con rígidos mecanismos de reforma constitucional que han llevado a una inestabilidad inusitada (aunque de esto hablaré en otro momento).

Sin embargo, aunque pueda parecer que ese artículo no desentona demasiado con la época, lo cierto es que llama clamorosamente la atención en el constitucionalismo comparado. Al otro lado del Atlántico, en américa del norte, la jovencísima república de los Estados Unidos de América ya contaba con la garantía de la libertad religiosa en las constituciones de los diferentes Estados desde 1776, es decir, treinta y seis años antes de nuestra insigne constitución. Pero, además, a los americanos les pareció poco que los derechos y las libertades de los ciudadanos estuvieran protegidas sólo en las constituciones estatales de modo que en 1791 entraron en vigor las diez primeras enmiendas constitucionales de los EEUU entre las que estaba la libertad religiosa, como no podía ser de otra manera.

Aunque no todas las miradas debían centrarse en el nuevo continente porque en la vieja Europa también se habían hecho importantes avances que, sin embargo, fueron premeditadamente excluidos de nuestra primera y “gloriosa” constitución. En Francia, la primera Asamblea Nacional acabó con los privilegios de la iglesia católica y aprobó en agosto de 1789 una Declaración de Derechos que consagraba la libertad de los ciudadanos y su derecho a no ser molestados por sus opiniones religiosas. Todo esto, no obstante, no tuvimos posibilidad ni de olerlo en España, donde seguimos bajo la tutela más que espiritual de una iglesia que difícilmente iba a estar dispuesta a hacer concesiones a la libertad.

Así, bajo nuestra gran tradición constitucional, los españolitos tuvieron que esperar a la breve Constitución de 1869 para gozar del mismo derecho que casi un siglo antes ya tenían garantizados los habitantes de Estados Unidos de América.